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- 1、健全农村低收入人口常态化帮扶机制
- 2、两不愁三保障的内容是什么：什么是“两不愁三保障”
1、健全农村低收入人口常态化帮扶机制
健全农村低收入人口常态化帮扶机制的困境与挑战
低收入人口的复杂性与监测帮扶体系的精准化。针对农村低收入人口的动态监测与帮扶，主要存在三个问题。一是农村低收入人口的认定标准。目前，关于农村低收入人口的认定标准，基本上有以下几种情形：既依据其收入支出情况，又综合考虑其家庭经济基础和实际承受能力；既坚持扶贫标准，又参照落实贫困户“七清四严”要求；当遇困群众因收入骤减，或因财产损失、支出骤增超过其家庭经济实际承受能力，依靠自身力量难以摆脱困境，可能致贫返贫的，应列入帮扶对象。这些标准提出了一些定性的原则，但仍然有进一步精确的空间。在实际操作过程中，如果采取定性原则+量化标准，会更有利于精准界定低收入人口。二是农村低收入人口的发现和认定。不少地区采取“一访、二榜、三会、四议、五核”或“一核、二看、三比、四评议、五公示”识别机制，这一机制是贫困户认定机制的延续，强调了认定的规范性，但其前提是农户的主动申请。针对农村低收入人口的特点，应该在这一机制基础上，进一步强化多元化的发现方式，尤其是创新多种主动发现方式。三是农村低收入人口的分层分类。农村低收入人口主要分为脱贫不稳定户、边缘易致贫户以及各种原因导致收入骤减或支出骤增户。针对农村低收入人口的复杂性和变动性，按照分层分类的原则，在上述三类基础上，仍然有继续细分和扩展的空间。
扩面提标力度不减与社会福利的限度。为了巩固拓展脱贫攻坚成果，不少脱贫地区尤其是脱贫摘帽较早的县（区、市）往往在兜底保障方面实施“扩面提标”政策举措，即及时把新增符合农村“低保”条件的贫困群众全部纳入政策范围，并按照一定增长比例提高保障标准，乃至建立“低保”标准与农村居民人均纯收入挂钩的动态调整机制。不过，这一政策体系可能带来两方面的问题。一方面是“面”的边界问题。按照“应保尽保”的原则，及时将困难群体纳入兜底保障范围，为更多的低收入人口提供了力所能及的生活保障，是脱贫后的基本政策导向。然而，在巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接阶段，农村低收入人口中哪一部分群体适宜纳入兜底保障范畴，如何确定它的边界，是一个需要进一步思考的问题。另一方面是“标”的限度问题。随着农村居民收入水平的提高不断提高兜底保障标准时，如何确定它的限度也是一个需要进一步思考的问题。在巩固拓展脱贫攻坚成果以及全面推进乡村振兴进程中，如果扩面提标力度不够，会直接影响全面小康的成色，妨碍困难人口对美好生活的追求；如果扩面提标力度过大，则会导致“泛福利化”“福利陷阱”等社会问题，并由此带来一系列不良后果。
优化困难群众帮扶机制与强化提前预防机制。在巩固脱贫攻坚成果的过程中，不少地区探索建立防返贫动态监测体系，针对因遭受严重自然灾害、家庭成员患重大疾病或遭遇重大变故等突发情况，可能导致无法或即将无法达到“两不愁、三保障”目标的困难农户，立即启动应急救助和专项帮扶，从源头上预防致贫返贫。不过，这一套帮扶机制更多地注重困难群体的专项帮扶以及新的困难发生后的应急救助等事后政策干预，而对于提前预防新的困难发生方面则存在不足，需要进一步构建提前预防机制，从而有效实现对低收入人口的动态监管和及时帮扶。
健全农村低收入人口常态化帮扶机制的政策建议
制定相对一致的农村低收入人口认定标准。目前，基于不同的界定和计算方式形成了差异较大的农村低收入人口数量判断，有的认为农村低收入人口在3000万人左右，有的却认为达到1亿多。从地方实践来看，在实施救助帮扶时，有的地方以家庭人均可支配收入低于低保标准的2倍为参照，有的地方则以家庭人均可支配收入低于低保标准的1.5倍为参照，缺乏较为一致且具有科学依据的农村低收入人口认定标准，既不利于准确监测、认定，也不利于实施有效的救助帮扶。因此，建议国家相关部门牵头尽快确定“十四五”时期较为明确的兼具定性和量化特征的农村低收入人口认定指导标准，地方则在这一指导标准基础上，制定符合地方实际、具有区域特点、方便基层操作的农村低收入人口认定标准。目前可以2011年我国农村低收入线的2倍，即4600元为参照，并结合“两不愁三保障”要求确定“十四五”时期全国性的农村低收入人口认定指导标准。
构建基于农村低收入人口主要类型的信息平台和政策框架。就中央层面而言，《中共中央国务院关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》中提出了农村低保对象、农村特困人员、农村易返贫致贫人口，以及因病因灾因意外事故等刚性支出较大或收入大幅缩减导致基本生活出现严重困难人口等主要的农村低收入人口类型，但尚未明确不同类型的认定标准。就已有地方实践而言，各地采取的分类方式还存在较大差异，如有的地方将农村低收入人口分为脱贫不稳定户、边缘易致贫户以及各种原因导致收入骤减或支出骤增户，有的地方则将农村低收入人口分为收入型困难人口、支出型困难人口、临时遇困人口。由此衍生出了差异性较大的农村低收入人口监测、认定、救助和帮扶政策和举措。因此，建议国家相关部门明确构建较为一致的全国性农村低收入人口主要类型及其分类认定标准，并据此建立分类明确的全国性农村低收入人口信息平台、监测平台和基本政策框架。另外，应在支持加大低保标准省级统筹力度的同时，合理界定低保兜底在覆盖范围和保障标准上的限度，防止“泛福利化”“福利陷阱”带来的不良后果。
形成兼具预防性、应急性、补救性的农村低收入人口帮扶体系。脱贫攻坚过程中已经形成了较为完善的针对贫困人口的补救性帮扶机制，脱贫摘帽较早的地方，也逐渐积累了一些应对返贫或潜在返贫风险的应急性帮扶机制，但是关于提前预防性机制，尤其是针对农村低收入人口致困的提前预防性机制，尚缺乏成熟的地方实践经验。因此，在探索农村低收入人口常态化帮扶体系时，应同时将预防性、应急性、补救性的目标和机制融入到帮扶体系构建中。目前，率先脱贫摘帽的县域已经开始了探索，建议国家乡村振兴部门针对不同区域和不同类型的脱贫县设立试点，探索形成兼具预防性、应急性、补救性的农村低收入人口帮扶体系；同时基于东部、中部、西部地区的发展差异，在全国乡村振兴示范县选择试点，开展相应探索。
（本文系教育部人文社会科学研究基金项目“限时‘脱贫摘帽’背景下深度贫困地区可持续脱贫长效机制研究”（19YJC840016）的阶段性研究成果）
来源： 光明网-学术频道
2、两不愁三保障的内容是什么：什么是“两不愁三保障”
“两不愁”即不愁吃、不愁穿，“三保障”即义务教育、基本医疗、住房安全有保障。
两不愁三保障、六个精准……这些脱贫攻坚专属名词你知多少？
脱贫攻坚总攻目标
党中央对2020年脱贫攻坚的目标已有明确规定，即到2020年，稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障；实现贫困地区农民人均可支配收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平；确保我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。深度贫困地区也要实现这个目标。
——习近平总书记在深度贫困地区脱贫攻坚座谈会上的讲话（2017年6月23日）
两不愁三保障
到2020年，稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房。
——《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》
两高、一低、一差、三重
根据河北省的调查，深度贫困的特征可以概括为“两高、一低、一差、三重”。“两高”即贫困人口占比高、贫困发生率高。深度贫困县贫困人口占全省贫困人口总数22%以上；深度贫困县贫困发生率在15%以上，高于全省贫困县平均水平近9个百分点；深度贫困村贫困发生率接近35%，高于全省贫困村平均水平近24个百分点。“一低”即人均可支配收入低。深度贫困县人均国内生产总值21650元，人均公共财政预算收入1386元，农民人均可支配收入5928元，分别只有全省平均水平的50.7%、36.2%、49.7%。“一差”即基础设施和住房差。深度贫困县的贫困村中，村内道路、入户路、危房需要维修和重建。“三重”即低保五保贫困人口脱贫任务重、因病致贫返贫人口脱贫任务重、贫困老人脱贫任务重。深度贫困县贫困人口中低保、五保贫困户占比高达近60%，因病致贫、患慢性病、患大病、因残致贫占比达80%以上，60岁以上贫困人口占比超过45%。
——习近平总书记在深度贫困地区脱贫攻坚座谈会上的讲话（2017年6月23日）
三区三州
特别是西藏、四省藏区、南疆四地州和四川凉山州、云南怒江州、甘肃临夏州（以下简称“三区三州”）等深度贫困地区，不仅贫困发生率高、贫困程度深，而且基础条件薄弱、致贫原因复杂、发展严重滞后、公共服务不足，脱贫难度更大。
——《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》（2018年6月15日）
六个精准
坚持精准方略，提高脱贫实效。脱贫攻坚，精准是要义。必须坚持精准扶贫、精准脱贫，坚持扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人（第一书记）精准、脱贫成效精准等“六个精准”，解决好扶持谁、谁来扶、怎么扶、如何退问题，不搞大水漫灌，不搞手榴弹炸跳蚤，因村因户因人施策，对症下药、精准滴灌、靶向治疗，扶贫扶到点上扶到根上。
——习近平总书记在打好精准脱贫攻坚战座谈会上的讲话（2018年2月12日）
“三位一体”大扶贫格局
加快推进深度贫困地区脱贫攻坚，要按照党中央统一部署，坚持精准扶贫精准脱贫基本方略，坚持中央统筹、省负总责、市县抓落实的管理体制，坚持党政一把手负总责的工作责任制，坚持专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫等多方力量、多种举措有机结合和互为支撑的“三位一体”大扶贫格局，以解决突出制约问题为重点，以重大扶贫工程和到村到户帮扶措施为抓手，以补短板为突破口，强化支撑保障体系，加大政策倾斜力度，集中力量攻关，万众一心克难，确保深度贫困地区和贫困群众同全国人民一道进入全面小康社会。
——习近平总书记在深度贫困地区脱贫攻坚座谈会上的讲话（2017年6月23日）
五个一批
要解决好“怎么扶”的问题，按照贫困地区和贫困人口的具体情况，实施“五个一批”工程。一是发展生产脱贫一批，引导和支持所有有劳动能力的人依靠自己的双手开创美好明天，立足当地资源，实现就地脱贫。二是易地搬迁脱贫一批，贫困人口很难实现就地脱贫的要实施易地搬迁，按规划、分年度、有计划组织实施，确保搬得出、稳得住、能致富。三是生态补偿脱贫一批，加大贫困地区生态保护修复力度，增加重点生态功能区转移支付，扩大政策实施范围，让有劳动能力的贫困人口就地转成护林员等生态保护人员。四是发展教育脱贫一批，治贫先治愚，扶贫先扶智，国家教育经费要继续向贫困地区倾斜、向基础教育倾斜、向职业教育倾斜，帮助贫困地区改善办学条件，对农村贫困家庭幼儿特别是留守儿童给予特殊关爱。五是社会保障兜底一批，对贫困人口中完全或部分丧失劳动能力的人，由社会保障来兜底，统筹协调农村扶贫标准和农村低保标准，加大其他形式的社会救助力度。要加强医疗保险和医疗救助，新型农村合作医疗和大病保险政策要对贫困人口倾斜。要高度重视革命老区脱贫攻坚工作。
——《习近平在中央扶贫开发工作会议上强调 脱贫攻坚战冲锋号已经吹响 全党全国咬定目标苦干实干》（《人民日报》2015年11月29日）
脱贫攻坚作风建设年
开展扶贫领域腐败和作风问题专项治理，切实加强扶贫资金管理，对挪用和贪污扶贫款项的行为严惩不贷。将2018年作为脱贫攻坚作风建设年，集中力量解决突出作风问题。科学确定脱贫摘帽时间，对弄虚作假、搞数字脱贫的严肃查处。
——《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》（2018年1月2日）
悬崖效应
要量力而行，既不能降低标准，也不能擅自拔高标准、提不切实际的目标，避免陷入“福利陷阱”，防止产生贫困村和非贫困村、贫困户和非贫困户待遇的“悬崖效应”，留下后遗症。
——《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》（2018年6月15日）
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