河南撤销直管县名单，关于撤销地级市实行省直辖县市的可行性研究

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• 1、河南撤销直管县名单：关于撤销地级市实行省直辖县市的可行性研究：小地级市可考虑撤销
• 2、河南撤销直管县名单，河南省的区域调整

1、河南撤销直管县名单：关于撤销地级市实行省直辖县市的可行性研究：小地级市可考虑撤销

一、关于我国的行政层级基本情况

要研究撤销地级市的问题，就需要首先来了解什么是行政层级。行政层级是一个国家行政体制十分重要的组成部分，是指地方政府行政层次的划分及数量。它是国家领土面积、人口数量、历史文化及传统、经济发展水平、国家行政体制等多重因素共同作用的结果，所以行政层级的数量设置，往往受政府有效治理能力和管理幅度的限制。

根据我国宪法规定，我国地方行政体制和行政层级为省、县、乡三级，直辖市和较大的市分为区、县。这里所指的“较大的市”是由国务院认定的，目前全国共有大连等19个城市获得了批准。也就是说，省、县、乡三级行政建制是我国宪法规定、适用于全国大部分地方的行政区划模式，“省、市、县、乡”四级行政建制只能在全国28个省会城市（包括台湾省会台北市）和19个经国务院批准的较大的市存在。然而我国内陆地区除了直辖市、新疆生产建设兵团和海南省的部分外，其余省区均形成了“省（自治区）—地（地级市、自治州、地区）—县（县级市、市辖区、县）—乡（乡、镇、街道）”的四级管理层级。也就是说，我国大量存在的“地级市”是一级违宪的政权组织。

而目前世界上所有国家和地区的行政区划层次，绝大多数都是二级或三级，比例高达67%，还有个别小国家实行一级管理层级，极少有实行四级管理体制的国家。因此，可以说“少层级、宽幅度”是这个世界上绝大多数国家行政区划结构的最明显特征。而中国历史上的行政层级很少有增减，但主要还是以三级体制为主导。在行政层级制度的反复变化中，并不是简单的制度反复。而是统治思想的指导，制度不是毫无利弊的，只是统治者在权衡利弊大小而有所作为。

二、我国行政区划层级的历史演变情况

中国自秦朝统一中国并取消分封制以来，我国古代地方行政区划的层级，如果除去县以下的乡、里、保、甲等基层组织，大致可分为两级、三级和四级这三种情形。

（一）我国实行两级制的朝代

第一个秦朝。我国秦朝时期我国设郡、县两级行政区划，全国被分36个郡，后来又增加到了48个郡，加上首都咸阳地方，全国其实是共有49个郡级单位，平均每个郡管理二三十个县，全国共1000多个县。

第二个是隋唐两朝。隋唐时期我国设州（郡）、县两级行政区划。唐朝时曾经设立过道这一层级，全国被分为10个道，后扩展为了15个道，但道只是监察区域，并不是一级行政区划，因为道不设长官，只是在必要时派遣大臣为黜陟大使。所以我要说我国唐朝基本上可说是实行州（府）、县二级制的朝代。

（二）我国实行三级制的朝代

第一个朝代是西汉和东汉。可以说西汉是我国三级制的萌芽朝代。在西汉初年，全国共有55个郡，后来增加到100多个郡，这对西汉中央王朝的管理能力提出了挑战，于是西汉中央政府把全国分为13个监察区，每区设一名刺史，“监察区一郡一县”便是我国三级制的萌芽。但刺史不参与地方行政管理，只负责监督当地官员，且其职位远低于郡的长官太守。所以从某种意义上讲，这仍旧是两级半制的制度。

到了东汉末年，东汉王朝将监察区改为了一级政区即州，从而正式形成了行政三级制。

第二个朝代是魏晋南北朝。这个时期我国基本上沿袭了汉制，实行州、郡、县三级制。但当时因战乱割据，导致魏晋南北朝时期的州郡划分很随意，有的郡徒有空名，行政区划意义不大。

第三个朝代是宋朝。我国在宋朝实行路、州（府、军、监）、县三级制。全国的州府划分为十五路，总管所辖州府的财赋和司法等事务。“路”实际上也不是很完整的一级行政单位，所以在某种意义上，也类似于两级半制。

第四个朝代是明朝。明朝在全国设立了13个布政使司（俗也称省），行政区划实行布政使司（省）、府（州）、县三级制。省级民、刑、兵事务分别由三个平行的官员管理。其中，布政使掌民政，按察使掌刑，都指挥使掌兵，称为“三司”。后又增设了总督和巡抚来节制三司，但督抚名义上是钦差大臣，辖区和驻地与三司并不一致。

（三）我国实行四级制的朝代

元朝是我国首创“行省制”（行中书省）的朝代，作为最高一级地方行政区划，省下设路，路下设州（府），州下设县，元朝的行政区划为省、路、州（府）、县四级制。

清朝设有掌管全省性专门业务的道，如劝业道，巡警道等。把全省分为若干道区，成为省与府之间的一级，统辖道区内的诸府（州、厅）县。清朝的行政区划为省、道、府（州）、县四级制。

民国二年也就是1913年，全国各省一律裁并府、州、厅，省下设道，行政区划改为省、道、县三级。迁都南京以后，又废除了道，改为省、县二级制。后来，又增设行政督察区专员公署，由省派出，管理若干县，从而形成省一行政督察区一县的三级或两级半制。

从我国历朝历代的行政区划的沿革来看，县、州、省具有较强的生命力。县的设置始于春秋，秦统一中国后，在全国普遍推行了郡县制，县作为我国重要的一级行政区划，自产生以来，历经两千多年。州的设置，除始于夏禹治水传说外，东汉、魏晋、南北朝、隋朝等均为最高一级行政区划，宋、元、明、清等各朝代，则把州作为中层区划。省作为地方最高一级行政区划，自元朝尤其自清朝以来，不仅许多名称沿袭下来，而且许多省的区划也没有大的变化。

新中国成立后，我国行政区划层级也历经几次变动。建国之初，在省之上设立了大行政区（东北大区、西北大区、华北大区、华中大区、华东大区、华南大区、西南大区等），当时我国地方行政区划层级普遍为四级，即“大行政区—省（自治区、直辖市）—县—乡（镇）”四级。当时，专区是省的派出机构，不是一级行政区划。1954年，撤销大区一级行政区划，地方行政区划由建国初的四级改为四级与三级、两级并存。改革开放以后，我国实行市管县体制，全国的地区纷纷改为地级市，于是便出现了“省（自治区）—地级市—县（区、县级市）—乡镇街道”的四级管理体制。当然，全国还是有三级管理体制的，比如新疆兵团、四个直辖市，以及海南省的省直辖县市、河南省直辖济源县级市、湖北省直辖天门市、仙桃市、潜江市、神农架林区等。

三、我国地方行政层级设置的主要特点

一是省级规模过大，大小悬殊。我国内地目前共有35个省级行政区，其中省的数量为23个（包括台湾省），自治区为5个，直辖市4个，特别行政区2个，另外还有一个省级架构的新疆生产建设兵团。从我国省级行政数量来看，主要存在数量较少和规模过大的问题。因为世界上的大国基本上的省级行政区数量都比我国多，而且这些国家的要么国土面积小于我国，要么人口少于我国，没有哪个国家的面积与人口都与我国相当的。而我国一级行政区管辖的平均范围约为30万平方公里，与德国、英国、日本等大国的面积差不多，也就是说我国平均一个省就相当于一个国家。

同时，我国很多省之间规模也相差悬殊，很多省的面积与人口规模不相适应。比如我国面积最大的省级行政区新疆维吾尔自治区面积高达新疆面积166.49万平方公里，最小的省级行政区澳门特别行政区面积仅25.4平方公里，两者相差了655.47倍。而人口方面，我国常住人口第一大省广东省人口多达1.26亿人，人口最小的省级行政澳门特区只有70万人。

二是管理层级过多。行政管理层次与管理幅度相反，幅度大则层次少，幅度小则层次多。由于我国省级行政区规模大，省级行政区数量少，所以导致行政管理层次过多。如果我国增加省级行政区数量，那么每个省级行政区的规模必然就缩小了，自然管辖的层级就会减少。

四、我国市管县体制的发展问题及影响因素

“所谓市管县体制，是指以中心城市对其周围县实施领导的体制。它以经济发达的中心城市为核心，依据行政权利关系，带动周围农村地区的共同发展，形成城乡一体化的区域政体”。“新中国成立以来，我国先后出现了两次大规模实行市管县体制的高潮”。

但是，市管县体制在经济体制改革深入和国内外行政环境的改变后，出现了大量的问题。降低了行政效率，提升了管理成本。实行市管县体制，在县和省之间增加了行政级别，必然导致行政效率大大下降。而且，领导的更换频繁，经济发展思路和方法各异，不利于经济的健康发展和正确路线的有效贯彻执行。中央，省级政府主要实施宏观调控，不进行微观管理，县级政府及其职能部门主要以微观管理为主。市管县的初衷是推行城乡合治，以城带乡，在当时的社会条件下起到了积极的作用，但是，随着社会和经济的发展，地级市的主要精力放在市区和开发区的发展建设上，而这不仅不能带动县的发展，反而与所辖县争资金、项目，造成不公平竞争，往往会挫伤和压制了县域经济的发展。

还有，我国经济欠发达地区城市数量少。规模小，地级市管理的县数量较多，而经济发达地区城市数量多，规模大。市领导的县数量反而少。这与行政管理原则是相悖的．。由于城市和农村是有着质的差异的两种完全不同的地域，其人口的结构。产业结构，产业集中程度，以及社会组织结构，社会管理结构等方面与农村相比都有着极大的差异，实行市管县体制，将城乡共同置于一个行政区内，是无法实现城乡平等的．

五、撤销地级市的可行性分析

撤销地级市历来就是人们议论最多的一个话题，尤其是最近国家新一轮政府机构改革信息公开发布后，很多人都提出了撤销地级市的建议。关于撤销地级市的理由一般是认为这种体制主要是为“市”服务，所辖的县或代管的县级市成为市的“菜篮子”基地和工业产地、原材料基地，从而加剧了城乡二元社会的分割。但是我认为上述情形其实只是在部分地级市中存在，而对于一些强地级市来说并不存在这个问题。

那么，究竟能不能撤销地级市呢？哪种情况可以考虑撤销地级市呢？城镇规划君何方洪认为，撤销地级市应该因地制宜地进行分析，万不可一刀切。关于撤销地级市问题，我认为应该分为两种情况：

第一种情况是已经形成中小城市群的地级市不可撤销。对于地级市已经与其下辖的县和县级市构成了比较明显的中小城市群的地区，若硬撤地级市，就易造成该区域内城市间的分离，减小区域内规划和协调力度，不利于城市群的发展壮大和区域整体优势的发挥。因而，撤地级市带来的长远负面效应，加上撤地级市本身造成的一段时间的震荡，就会远远大于撤市带来的正面效应，这种情况就不宜撤地级市。

比如我国已经成为区域中心城市且形成了城市群的地级市（这里说的地级市不包括副省级市），江苏省徐州市、苏州市、南通市、扬州市、连云港市等，浙江省温州市等，安徽省芜湖市、安庆市等，河南省洛阳市、南阳市、安阳市等，四川省绵阳市、南充市、宜宾市、泸州市、达州市等，贵州省遵义市、六盘水市等，云南省曲靖市、玉溪市等，广东省汕头市、湛江市等，海南省海口市、三亚市等，甘肃省兰州市、天水市、酒泉市、武威市等，湖南省岳阳市、衡阳市、郴州市、常德市、怀化市、邵阳市等，福建省泉州市、福州市，江西省南昌市、赣州市、九江市等（其他省份就不一一列举了），以上这些地级市就不能撤销。

第二种情况是可以考虑撤销的情况。经过各方面反复论证，评估撤市以后的正面效应明显大于撤市本身所造成的震荡和其他负面效应的，才确实需要撤销地级市。这又可以分为两类：第一类是城市规模过小的地级市可以考虑撤销，比如新疆吐鲁番市，青海省海东市、西藏日喀则市、那曲市、昌都市、林芝市、山南市，四川省巴中市、雅安市，黑龙江省黑河市，云南省保山市、丽江市等。

第二类是市域面积和全市总人口过小、下辖的县区过少的地级市可以考虑撤销，河南省鹤壁市157万人，面积2300平方公里 （辖三区两县）；安徽省铜陵市131万人，面积3000平方公里（辖三区一县）；湖北省鄂州市108万人，面积1500平方公里（辖三区）；广西壮族自治区防城港市105万人，面积6200平方公里（辖两区一县一市）；江西省新余市120万人，面积3200平方公里（辖一区一县）；江西省鹰潭市115万人，面积3600平方公里（辖两区一市）；辽宁省辽阳市160万人，面积4700平方公里（辖五区一县一市）。

辽宁省盘锦市139万人，面积4100平方公里（辖三区一县）；陕西省铜川市70万人，面积3900平方公里（辖三区一县）；山西省阳泉市132万人，面积4600平方公里（辖三区两县）；黑龙江省七台河市69万人，面积6200平方公里（辖三区一县）；甘肃省嘉峪关市31万人，面积2900平方公里（不设区的直筒子地级市）；吉林省辽源市100万人，面积5100平方公里（辖两区两县）；内蒙古自治区乌海市56万人，面积1800平方公里（辖三区）；宁夏回族自治区石嘴山市75万人、面积5200平方公里（辖两区一县）。

六、关于撤销地级市实行省直管县市的措施建议

（一）扩大省级行政区的数目

城镇规划君何方洪已经在前面详细分析了我国省级行政区划存在的问题，由于我国省级行政层级管理的模式和数量普遍较大，省级行政建制过大，不利于经济社会发展和国家的长治久安。所以如果坚持有利于政治社会稳定和经济发展的原则，就可以考虑在保持自然地理单元的完整性原则下，适当增加若干个省级行政区，这样更有助于解决地区发展不平衡的问题。

经过城镇规划君何方洪的分析，我认为可以考虑对我国常住总人口规模超过5000万、土地面积100万平方公里的省份进行拆分。

一是人口超过5000万的省份。根据我国第七次人口普查数据显示，我国常住人口超过5000万的省份共有11个，分别是广东省1.26亿人、山东省1.01亿人、河南省9936万人、江苏省8475万人、四川省8367万人、河北省7461万人、湖南省6644万人、浙江省6457万人、安徽省6103万人、湖北省5775万人、广西自治区5013万人。

这11个省份都可以进行一定的拆分，比如广东省可以分出来一个深圳直辖市，可以考虑把深圳周边的地级市纳入深圳直辖市管辖，比如东莞市、惠州市等；山东省可以考虑分出一个青岛直辖市来，将青岛市、烟台市、威海市划入青岛直辖市范围；河南省和湖北省可以分出一个包括南阳-襄阳的直辖市，周边紧邻的市县也可以一并纳入这个直辖市范围；江苏省可以考虑分出一个徐州直辖市，将徐州都市圈范围的城市一并纳入直辖市范围；四川省可以分出一个西康省来，将甘孜州、阿坝州、凉山州、攀枝花市及云南省迪庆州、丽江市、西藏自治区昌都市、林芝市划入西康省，省会可以考虑拥有安宁河平原的西昌市。

河北省可以考虑将北三县（三河市、大厂县、香河县）划入北京市管辖，张家口市和承德市划入北京直辖市，唐山市和秦皇岛市并入天津直辖市，由北京直辖市和天津直辖市带动河北省北部地级市发展。湖南省可以考虑将武陵山片区的怀化市、湘西州与贵州省的铜仁市、黔东南州及重庆市的秀山县、酉阳县、黔江区，湖北省的恩施州一起组建武陵省，省会可以考虑设在怀化市；浙江省可以考虑分出宁波直辖市，将宁波市、舟山市、台州市并入直辖市范围；广西自治区可以考虑将桂林市、柳州市、贺州市及湖南省的永州市一起组建桂林直辖市。

二是面积超过100万平方公里的省级行政区。我国目前只有三个省级行政区的面积超过100万平方公里，均为自治区，分别是新疆维吾尔自治区166万平方公里、西藏自治区122万平方公里、内蒙古自治区118万平方公里。很多人认为新疆面积过大应该在南北疆各设一个省级行政区，但实际上目前的新疆已经分成了新疆维吾尔自治区和新疆生产建设兵团两个省级行政区，不用再分了。其实可以考虑缩小新疆维吾尔自治区的面积，扩大新疆生产建设兵团的面积和规模。

西藏自治区已经在考虑设立西康省时划出了林芝市11.7万平方公里和昌都市11万平方公里，剩下的西藏自治区面积已经不足100万平方公里了；内蒙古自治区面积不仅过大，东西跨度也太大，所以可以考虑内蒙古东部地区单独分出来设立一个省级行政区。

（二）逐步淡出市领导县体制，撤销地级市

对于减少我国行政层级，真正有效又合法的途径是恢复《宪法》的规定，回到虚三级制，使绝大多数地级市由实变虚。在条件成熟时将地级市这一级完全取消，实行省直接管县。因为撤销地级行政区其实这是未来的一个趋势，但是短期内成为现实的难度很大，对处于不同发展阶段的地区，应该区别对待，因地制宜，在过渡时期多种体制并存，在实践中比较优劣，修正改革方案。

城镇规划君何方洪认为，可以考虑采取两步走的方式：第一步是将目前所有县级市由过去的地级市代管，改变为由省直辖县级市，今后所有地级市均不再代管县级市；第二步是将小地级市撤销，其所辖的县市全部由省直辖。比如鹤壁市、铜陵市、鄂州市、防城港市、新余市、鹰潭市、辽阳市、盘锦市、铜川市、阳泉市、七台河市、嘉峪关市、辽源市、乌海市、三亚市、石嘴山市等规模较小的地级市可以考虑撤销，将这些地级市的市辖区合并为县级市与所辖县一起由省直辖。

2、河南撤销直管县名单，河南省的区域调整

在之前的文章中，作者和大家聊了河南省与周边河北省、安徽省、山东省等省份的行政区域调整。今天，我们聊聊河南省内部的行政区域调整，从1949年新中国成立，截止2019年，河南省境内总计有20多个县被撤销。那么，为何会有这么多县被撤销呢？其实，其中的原因非常复杂，每个县的情况又不一样。我们仔细分析一下各个县的情况，大体上分为了5种完全不同的类型。

首先，我们聊聊各个县变化的5种不同类型，分别是撤县建区、撤县建市、与临县合并、被拆分和划入其他省份。从1949年新中国成立至今，河南省总计撤销了20多个县，其中，有3个县划入了河北省，1个县划入了山东省。在建国以后，随着全国局势的全面稳定，我国开始腾出手来治理黄河泛滥问题。为了治理黄河，统一调配各方面的资源，我国把河南省的黄河以北地区、山东省的西部、河北省的最南部，共同组成了平原省。

平原省总计建立3年多时间，到了1952年，平原省被撤销，原来的管辖区分给了河南省、山东省。当时，原本隶属于河北省的5个县，跟随划分趋势，划入了河南省。换而言之，等于河北省损失了5个县。为了弥补河北省的损失，河南省把自己最北部的临漳县、涉县、武安县划入了河北省管理。从此，这3个县在河南省的区划中撤销。此外，进入60年代，为了治理大运河的需要，河南省的东明县划入了山东省。为了补偿河南省的损失，台前县和范县两个县，划入了河南省濮阳地区。东明县划入山东省以后，在河南省的行政区划中被撤销。

在河南省境内，有两个县被撤销，然后并入了周边的各个县，这两个县分别是郁川县和陈留县，当年都隶属于开封地区管理。在近现代历史上，很多县的管辖区都比现在小一些。进入50年代以后，随着经济发展的需要，一些面积比较小的县被拆分，并入了周边的各个县。郁川县被撤销以后，大部分地区划入了尉氏县，还有部分地区划入了许昌地区的长葛县。目前，郁川县被降级为郁川镇，位于开封市尉氏县的南部。

至于陈留县，曾经非常辉煌。在古代历史上，出现了著名的陈留郡。在建国的初期，甚至出现了陈留专区。但随着经济发展的需要，陈留县被撤销，大部分管辖区并入了开封县。在历史上，府县同名的情况比较多，例如开封地区下辖的开封县、许昌地区下辖的许昌县、濮阳地区下辖的濮阳县等等。其实从全国来看，这样的情况是比较普遍的，几乎每个省都有几个县撤销。关于这些问题，作者在以后的文章中，和大家慢慢聊。

上文所述，当年很多县的面积都比较小，按照经济发展的需要，存在很大的问题。在五六十年代，很多县都与周边的县进行合并。在开封地区，原本下辖了兰封县和考城县，抗战时期还出现了著名的兰封战役。在50年代，鉴于两个县都比较小，兰封县与考城县合并，组成了现在闻名全国的兰考县。出于尊重双方的原则，两个县合并以后，基本上会采用两个县名的合称。在新乡地区，曾经有原武县和阳武县。后来，两个县合并，组成了原阳县。在郑州地区，曾经管理了汜水县和广武县，两个县组成了成皋县。后来，成皋县并入了荥阳县，至于荥阳县则变成了现在的荥阳市。

除了上述个县，随着城市经济的发展，很多县都改成了区或者县级市。例如开封市下辖的开封县，变成了祥符区。南阳市下辖的南阳县，分为了卧龙区和宛城区。商丘市下辖的商丘县，划入了睢阳区和梁园区。此外，一些县改为了县级市。郑州市下辖的密县，现在为新密市。下辖的巩县，现在为巩义市。下辖的登封县，现在为登封市，都属于县级市。随着撤县建区和撤县建市，原来的区划自然被撤销了。

例如汝州市的原名为临汝县，80年代，临汝县改名为汝州市。卫辉市的原名为汲县，随着经济发展的需要，到了80年代后期，汲县改名为卫辉市。还有一些县，由于重名或者各方面的原因，被改成了其他名字。在河南省洛阳市，下辖了汝阳县。其实，汝阳县的原名为伊阳县，由于和宜阳县重名，连发音都基本一样。1959年，伊阳县改名为汝阳县。在河南省信阳市，下辖了新县。新县的原名为经扶县，经扶县这个名字的问题很多，后来改名为新县。

除了以上的5种类型之外，还有一些县因为各方面的原因而改名，或者直接被撤销。从40年代末期开始，河南省境内总计有20多个县被撤销。其实，河南省下辖地级市的数量也在变化。在建国的初期，河南省下辖了8个专区，现在则下辖了17个地级市，数量增长了1倍以上。关于河南省地级市的数量变化，作者在以后的文章中，和大家慢慢聊。

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